Repensar as medidas provisórias
O Estado de S. Paulo
São Paulo, SP – Terça-Feira, 30 de
junho de 2009
Senador Marco Maciel
"Tão importante como legislar é
uma fiscalização vigilante da Administração,
e ainda mais significativa do que a lei é a instrução
e orientação em assuntos políticos
que o povo pode receber de um Congresso disposto a discutir
às claras os problemas nacionais."
Malgrado
a enorme atualidade dessas palavras, que foram proferidas
em 1884 por Woodrow Wilson, observa-se, em nosso país,
que o exercício compulsivo da competência
extraordinária de editar medida provisória
tem provocado a interdição das funções
legislativas do Congresso Nacional.
Apenas
para exemplificar e em abono do verificado no Senado federal,
conforme se extrai das atividades do plenário,
o trancamento de pauta em face da tramitação
de medida provisória não apenas tem prevalecido,
como tende a aumentar. Nos últimos três anos
e meio, o porcentual de sessões deliberativas ordinárias
com a pauta trancada nunca foi inferior a 65%.
Em 2005
o Senado teve 113 sessões deliberativas ordinárias,
e em 75 delas nada pôde votar. Em 2006, 58 sessões,
de um total de 83, estiveram com a pauta trancada. Em
2007 essa relação foi de 83 em 127; em 2008,
de 82 em 115; e, em 2009, no período de fevereiro
a maio, houve 43 sessões deliberativas, 38 das
quais com a pauta trancada, o que equivale a 88%.
É notório, pois, que o excesso de
medidas provisórias transforma a prática
extraordinária dessa competência normativa
primária em exercício ordinário do
poder de legislar.
Note-se,
por oportuno, que, ressalvado o ocorrido com a Constituição
de 1988, em todos os demais casos, a função
de legislar pelo Executivo foi adotada sempre em períodos
excepcionais da vida institucional do País, a saber:
1) Da proclamação da República (1889)
até a promulgação da Constituição
de 1891, que estruturou as instituições
nacionais - República federativa, bicameral (com
Senado eleito) e sistema presidencialista de governo;
2) no governo provisório que se instalou após
a Revolução de 1930; 3) com o fechamento
da Câmara dos Deputados e do Senado federal, durante
o Estado Novo, decretado por Getúlio Vargas em
1937; e 4) por três vezes no regime militar - em
1964, por intermédio do Ato Institucional (AI)
nº 2; com a Constituição de 1967; e
em decorrência da Emenda nº 1, de 1969, editada
pela Junta Militar.
A adoção do instituto jurídico
da medida provisória, criado pela Constituinte
1987-88, decorreu de tosca adaptação, ao
regime presidencialista vigente no País, de igual
dispositivo da Constituição Parlamentarista
da Itália de 1946, os chamados provvedimenti provvisori,
permitidos tão somente em três casos: de
segurança nacional, de calamidade pública
e de normas financeiras.
Na versão brasileira, as medidas provisórias
foram, contudo, bem mais permissivas do que os decretos-leis
utilizados pelos sucessivos governos militares, uma vez
que seu objeto sempre esteve limitado: no AI-2, à
matéria relativa à segurança nacional;
na Constituição de 1967, à segurança
nacional e finanças públicas; e na Emenda
nº 1/69, à segurança nacional, finanças
públicas, criação de cargos públicos
e fixação de vencimentos, desde, ressalte-se,
"que não houvesse aumento de despesa".
Para
agravar a situação, a Emenda Constitucional
nº 32, de 11 de setembro de 2001, é um caso
explícito de emenda pior que o soneto, pois adotou
critério diferente do que vigorou na Constituição
de 1967, no AI-2, na Emenda nº 1/69, no texto original
da Constituição de 1988 e na matriz italiana
desse instituto jurídico. Em todos esses casos,
as disposições relativas à edição
dos decretos-leis e das medidas provisórias obedeciam
ao princípio de direito público, segundo
o qual só é permitido o que está
legalmente previsto, prevendo apenas os casos em que o
uso das medidas provisórias é proibido.
Ademais,
a Emenda nº 32/2001 estabeleceu procedimento que
muito contribuiu para engessar o funcionamento das duas
Casas do Congresso Nacional, ao prescrever no § 6º
do art. 62: "Se a medida provisória não
for apreciada em até 45 dias contados de sua publicação,
entrará em regime de urgência, subsequentemente,
em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas,
até que se ultime a votação, todas
as demais deliberações legislativas da Casa
em que estiver tramitando."
Urge,
portanto, repensar o instituto da medida provisória.
O uso ilimitado desse instrumento derroga a tradição
republicana de equilíbrio dos poderes e impede
o Congresso Nacional de elaborar leis, cumprir sua função
fiscalizadora e atuar como fórum de debates das
grandes questões nacionais. E, nesse contexto,
convém ter presente o que já observara Hans
Kelsen: "(...) o controle de providências urgentes
[equivalente às medidas provisórias] resulta
tanto mais importante desde o momento em que neste campo
qualquer violação da Constituição
significa um atentado à fronteira entre as respectivas
esferas de competência do Poder Executivo e do Parlamento."
Anote-se,
ainda, o que deixou registrado o ministro Celso de Mello,
em recente decisão do Supremo Tribunal Federal
(STF): "Na realidade, a expansão do poder
presidencial, em tema de desempenho da função
(anômala) de legislar, além de viabilizar
a possibilidade de uma preocupante ingerência do
chefe do Poder Executivo da União no tratamento
unilateral de questões que, historicamente, sempre
pertenceram à esfera de atuação institucional
dos corpos legislativos, introduz fator de desequilíbrio
sistêmico que atinge, afeta e desconsidera a essência
da ordem democrática, cujos fundamentos - apoiados
em razões de garantia política e de segurança
jurídica dos cidadãos - conferem justificação
teórica ao princípio da reserva de Parlamento
e ao postulado da separação de Poderes."
Marco Maciel, senador, é membro da
Academia Brasileira de Letras
